【新華解讀】PPP存量項目迎地方債活水 政策協(xié)同提升公共服務(wù)效能

新華財經(jīng)北京8月20日電（王菁）政府與社會資本合作模式迎來制度性創(chuàng)新，地方債尤其是專項債與PPP項目的有機銜接，將為存量基礎(chǔ)設(shè)施注入新動能。

據(jù)財政部20日消息，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作存量項目建設(shè)和運營的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），統(tǒng)籌發(fā)展和安全，堅持問題導(dǎo)向、分類施策、降本增效，規(guī)范PPP存量項目建設(shè)和運營，支持提升公共服務(wù)和民生保障水平。

市場人士表示，《指導(dǎo)意見》首次明確地方政府可統(tǒng)籌運用一般債券、專項債券等資金用于符合條件的PPP存量項目建設(shè)，同時要求將已運營項目的政府支出責任全額納入預(yù)算管理，這將顯著增強市場信心，為PPP領(lǐng)域轉(zhuǎn)型發(fā)展帶來顯著利好。

地方債與PPP創(chuàng)新融合：政策協(xié)同突破融資瓶頸

整體來看，《指導(dǎo)意見》最具突破性的創(chuàng)新在于明確“對符合條件的在建項目，地方政府可統(tǒng)籌運用一般債券、專項債券等資金，用于PPP存量項目建設(shè)成本中的政府支出?！?/p>

這一政策優(yōu)化打破了長期以來專項債與PPP項目相互隔離的狀態(tài)，實現(xiàn)了政府債券資金與市場化融資的有機融合，為PPP存量項目注入新動能。

安融信用評級有限公司首席經(jīng)濟學(xué)家周沅帆對新華財經(jīng)表示，“《指導(dǎo)意見》新的提法更加貼近實踐需要，其中，允許用政府債券資金來支付PPP項目的承諾，給不少地方吃了一顆定心丸；而對存量項目進行分類解決，“這相當于說‘能干的就干，不能干的就縮減’。”

具體來看，對已運營項目，新規(guī)則要求地方政府將運營補貼等支出責任納入預(yù)算管理，并可安排使用相關(guān)地方政府專項債券資金，有序處理社會資本方墊付建設(shè)成本問題。

某知名智庫基礎(chǔ)設(shè)施投融資專家對新華財經(jīng)表示：“這一政策創(chuàng)新體現(xiàn)了監(jiān)管部門對市場關(guān)切的積極響應(yīng)，通過財政資金引導(dǎo)，吸引更多社會資本參與公共服務(wù)領(lǐng)域，實現(xiàn)了政府與市場資源的優(yōu)化配置。”

實際上，專項債與PPP模式的融合探索近年來一直在部分地方層面進行實踐。例如，2020年初，山東省鄒平市貨運鐵路專用線項目成功發(fā)行地方專項債并落地開建，成為專項債與PPP項目結(jié)合的創(chuàng)新案例。

同時，《指導(dǎo)意見》還強調(diào)現(xiàn)任政府必須對存量項目承擔責任，周沅帆談及，“不能說簽了合同就不算數(shù)了，合同執(zhí)行要納入績效評價。特別強調(diào)政府不能賴賬，尤其是不能賴民營企業(yè)的賬?！?/p>

“本次新政在總結(jié)地方實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上，正式確立了專項債與PPP項目的相容機制，為各地規(guī)范推進項目提供了明確政策依據(jù)?！鼻笆鰧＜已a充道。

分類施策精準服務(wù)：全生命周期管理優(yōu)化資源配置

不少業(yè)內(nèi)人士指出，《指導(dǎo)意見》體現(xiàn)了精準施策的監(jiān)管思路，針對不同類型的PPP存量項目提出差異化解決方案。前述專家稱，具體處理方式體現(xiàn)了“實事求是、分類指導(dǎo)”的政策智慧。

例如，“對接近完工的項目，要抓緊推進建設(shè)、及時驗收決算、及早投入運營；對推進緩慢的項目，要進一步論證建設(shè)內(nèi)容，研究壓縮實施規(guī)模、優(yōu)化建設(shè)標準?！碧貏e是明確“2024年底前未開工的項目原則上不再采取PPP存量項目模式實施”。

同時，“財政支持與融資保障”是新規(guī)的另一大亮點?！吨笇?dǎo)意見》要求金融機構(gòu)按照市場化、法治化原則客觀評估，依法合規(guī)積極支持在建項目融資。對已簽訂貸款協(xié)議的項目，要依法履約，根據(jù)項目資金需求，在符合放款條件、風險可控前提下及時發(fā)放貸款。

這一導(dǎo)向得到市場各方積極響應(yīng)。某大型建筑央企投融資部門負責人對新華財經(jīng)表示：“這將解決長期困擾我們的資金銜接問題，特別是允許使用專項債資金支持項目建設(shè)，大大提高了項目現(xiàn)金流穩(wěn)定性，有利于我們合理安排施工進度?！?/p>

某國際咨詢公司基礎(chǔ)設(shè)施業(yè)務(wù)主管則對新華財經(jīng)提及：“政策明確要求將運營補貼納入預(yù)算管理，增強了社會資本和金融機構(gòu)的信心。我們觀察到，近期多個停滯項目已重新啟動談判，市場活力明顯提升?！?/p>

現(xiàn)代咨詢集團相關(guān)負責人也對新華財經(jīng)表示，此前PPP是通過引入社會資本來組織實施項目的建設(shè)運營，項目融資的責任主要落在社會資本，項目公司一般只有政府少量出資，而《指導(dǎo)意見》則是明確了將基于項目的融資當中一部分由政府發(fā)債解決，用以保障項目建成投運、不能爛尾。

當然，《指導(dǎo)意見》在提供政策支持的同時，也高度重視風險防控，明確要求“強化地方政府債務(wù)管理，地方政府通過發(fā)行政府債券籌集建設(shè)資金的，舉債一律不得突破法定限額”。

周沅帆表示，“《指導(dǎo)意見》體現(xiàn)了監(jiān)管部門一直以來秉持的‘促發(fā)展與防風險并重’的政策取向，這也將確保PPP模式規(guī)范可持續(xù)發(fā)展?！?/p>

長效機制持續(xù)優(yōu)化：績效提升與債務(wù)管理協(xié)同推進

長期來看，與PPP模式相關(guān)的配套制度化建設(shè)正在不斷完善。

近年來，財政部配合立法機關(guān)積極推進PPP立法進程，致力于構(gòu)建更加穩(wěn)定、透明的制度環(huán)境。某高校PPP研究中心學(xué)者指出：“PPP立法工作已經(jīng)取得重要進展，未來將更好地解決招標投標法和政府采購法的適用問題，為各方參與提供更加明確的法律保障?！?/p>

同時，地方政府債務(wù)管理也在持續(xù)優(yōu)化。以某沿海城市為例，該市2025年新增債務(wù)限額173.2億元，加上再融資債券發(fā)行規(guī)模上限15.53億元，有效平滑了到期本金償還壓力，為PPP項目創(chuàng)造了良好的財政環(huán)境。

績效管理改革同樣為PPP新政提供了有力支撐。某中部城市通過推深做實零基預(yù)算改革，出臺財政績效提升方案，堅持“少花錢多辦事、花小錢辦大事、花了錢辦成事”的理念，切實提高財政管理績效。據(jù)悉，該市開展的成本績效分析使項目成本顯著下降，每年減少支出400余萬元，為PPP項目提供了可持續(xù)的財政支持。

此外，專項債管理機制的優(yōu)化也為PPP與專項債結(jié)合提供了制度保障。2024年底，國務(wù)院辦公廳出臺專項債券管理機制優(yōu)化意見，通過專項債投向領(lǐng)域“負面清單”管理模式，大幅擴大專項債資金投向范圍。

在多方力量的加持之下，政策實施效果已經(jīng)開始顯現(xiàn)。許多地區(qū)在新增債務(wù)限額分配中，重點向項目準備充分、投資效率較高的地區(qū)傾斜，確保資金用在刀刃上。

眼下，這則支持PPP存量項目優(yōu)化的新規(guī)不僅將為市場注入短期資金活水，更將為地方債與PPP領(lǐng)域的協(xié)調(diào)發(fā)展建立長效機制，進而為推動經(jīng)濟社會平穩(wěn)健康發(fā)展、構(gòu)建現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系提供有力支撐。

?

編輯：王柘

?

聲明：新華財經(jīng)（中國金融信息網(wǎng)）為新華社承建的國家金融信息平臺。任何情況下，本平臺所發(fā)布的信息均不構(gòu)成投資建議。如有問題，請聯(lián)系客服：400-6123115